Qui signe la dépense doit répondre de la dette
En France, celui qui engage la dépense publique ne répond presque jamais de ses conséquences financières. Le comptable public, le fonctionnaire ordonnateur, le dirigeant d’entreprise répondent de leur gestion. L’élu, lui, n’en répond que dans les urnes : collectivement, tardivement, et sans jamais rembourser un euro. Cet article examine ce qu’est l’élu et ce qu’il devrait être en 2026, comment son irresponsabilité a été organisée, pourquoi l’État s’interdit de se regarder dans son propre bilan, et ce qu’il faudrait pour que la signature engage enfin celui qui la donne.
I. Ce qu’est l’élu, ce qu’il devrait être
Le portrait que l’on dresse spontanément de l’élu est flatteur : un visionnaire, un porteur de projet, un rassembleur. Ces qualités sont réelles et nécessaires. Une collectivité sans projet s’administre, elle ne se gouverne pas, et une nation sans rassembleur se fragmente. Personne ne demande à l’élu de renoncer à la vision.
Mais en 2026, l’élu doit être avant tout un gestionnaire. Non parce que la vision serait devenue inutile, mais parce qu’elle se paie, et que celui qui la porte est aussi celui qui signe la dépense. Les deux fonctions ne s’opposent pas : l’un n’empêche pas l’autre. Ce qui est devenu intenable, c’est de garder la première sans assumer la seconde.
Un élu peut être visionnaire et gestionnaire. Il ne peut plus être visionnaire à crédit.
Pourquoi élire un gestionnaire plutôt que le recruter ?
On objectera que si l’élu doit d’abord gérer, il suffirait de le recruter sur concours, comme un haut fonctionnaire. La réponse tient à la souveraineté. L’article 3 de la Constitution dispose que la souveraineté nationale appartient au peuple1. Le peuple doit donc garder la décision primaire et la décision finale : il choisit qui dirige, et il juge ce qui a été fait. Le recrutement donne une compétence, il ne donne pas de légitimité. C’est précisément parce que l’élu tient son pouvoir du souverain qu’il lui doit des comptes.
L’administration qui danse devant ou derrière son dos
On dira encore que la gestion est le métier de l’administration, dont le Gouvernement « dispose » selon l’article 20 de la Constitution1. C’est exact, mais un élu qui ne comprend rien à la gestion ne dirige pas l’administration : il est dirigé par elle. Elle peut alors danser devant ou derrière son dos, et il signe ce qu’on lui présente. L’ignorance n’est pas une excuse. Celui qui découvre, une fois le pouvoir quitté, ce qui se passait dans les services dont il avait la charge confesse moins une lacune qu’une faute : ignorer l’état de ce que l’on dirige, c’est déjà mal le diriger. On ne peut pas davantage s’en décharger sur son entourage, car choisir et contrôler ses collaborateurs fait partie de la charge.
II. L’irresponsabilité organisée
Le principe : la société a le droit de demander compte
Le principe est posé depuis 1789. L’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen donne aux citoyens le droit de constater la nécessité de la contribution publique et d’en suivre l’emploi. L’article 15 ajoute que la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration2. Le Conseil constitutionnel a lui-même érigé le bon usage des deniers publics en exigence de valeur constitutionnelle3. Les textes ne manquent donc pas. Ce qui manque, c’est le mécanisme qui les rend effectifs à l’égard de ceux qui décident.
La réforme de 2022 : un régime unifié… qui laisse les élus dehors
Pendant plus de soixante-dix ans, la Cour de discipline budgétaire et financière a exclu de son champ les ministres et, sauf exceptions, les élus locaux exécutifs. L’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022, entrée en vigueur le 1er janvier 2023, l’a remplacée par un régime unifié de responsabilité des gestionnaires publics, jugé par une chambre du contentieux de la Cour des comptes4. Ce régime sanctionne la faute grave ayant causé un préjudice financier significatif, par des amendes plafonnées à six mois de rémunération, ou à un mois pour les infractions formelles5.
Mais il vise principalement les comptables publics et les ordonnateurs qui n’ont pas la qualité d’élu. Les élus locaux n’y répondent que pour quelques infractions spécifiques, comme l’inexécution d’une décision de justice ayant coûté une astreinte à la collectivité, ou l’octroi d’avantages injustifiés après avoir réquisitionné le comptable6. Les ministres, eux, restent entièrement hors champ. Leur seule juridiction, la Cour de justice de la République, ne connaît que des infractions pénales : la mauvaise gestion, en tant que telle, n’y est jamais jugée.
2025 : même la responsabilité résiduelle perd sa sanction
Il restait donc aux élus locaux une responsabilité résiduelle. Elle vient de perdre sa sanction. Les indemnités de fonction des élus n’étant ni un traitement ni un salaire, leur amende relevait d’un plafond fixe prévu par l’article L. 131-17 du code des juridictions financières. Par sa décision n° 2025-1148 QPC du 18 juillet 2025, le Conseil constitutionnel a déclaré cet article contraire à la Constitution, au nom de l’égalité devant la loi, sans différer les effets de sa décision7.
La conséquence est rigoureuse : faute de plafond légal applicable, et puisqu’il n’y a pas de sanction sans texte, aucune amende ne peut plus être prononcée contre les gestionnaires publics qui ne perçoivent ni traitement ni salaire, élus locaux compris, sauf loi nouvelle8. Le motif était l’égalité ; le résultat est l’impunité. Le seul étage où la signature d’un élu pouvait encore lui coûter quelque chose a été vidé de sa sanction. Sauf texte nouveau intervenu depuis, il appartient au législateur, c’est-à-dire aux élus eux-mêmes, de rétablir ce qu’ils n’ont aucun intérêt personnel à rétablir.
Le motif était l’égalité ; le résultat est l’impunité.
Le statut de l’élu : davantage de droits, aucun compte
La loi n° 2025-1249 du 22 décembre 2025 portant création d’un statut de l’élu local illustre la même pente9. Elle revalorise les indemnités des maires des communes de moins de 20 000 habitants, de 10 % pour les plus petites à 4 % pour celles de 10 000 à 20 000 habitants10, étend la protection fonctionnelle et accompagne la sortie de mandat. On rémunère davantage, on protège davantage. On ne rend pas comptable.
L’argument de la peur : « ils jetteront l’éponge »
À chaque proposition de responsabilité, le même argument revient : si l’on met en place une responsabilité budgétaire, les élus jetteront l’éponge, alors même qu’au niveau local les vocations manquent déjà. L’argument a déjà servi : la loi Fauchon de 2000, qui a restreint la responsabilité pénale pour les délits non intentionnels, a été votée au nom des maires ruraux, mais elle profite à tous les décideurs publics.
L’argument ne résiste pas à l’examen. D’abord, le maire d’une petite commune n’est pas seul : les intercommunalités, les communautés urbaines, les centres de gestion départementaux et leurs secrétaires de mairie itinérantes existent déjà, comme existent dans le privé les plateformes de secrétariat partagé. Rien n’empêche, en 2026, de doter toutes les communes d’un département d’un même système de gestion. Le vrai problème des bourgades n’est pas leur taille, c’est leur coopération. Ensuite, la responsabilité visée ne frappe que la faute grave ayant causé un préjudice significatif : le maire honnête n’a rien à craindre d’un tel critère, et seuls jetteraient l’éponge ceux qui comptaient le commettre. Enfin, lorsque le Gouvernement a justifié le statut de l’élu, il a avancé le chiffre de 450 maires démissionnant chaque année, sous le poids des responsabilités, de la pression morale, des violences et de la difficulté à concilier mandat, famille et travail11 : la peur d’avoir à rendre des comptes n’y figure pas.
Au niveau national, l’argument sert surtout une autre fin : en effrayant le peuple avec le sort du petit maire, les partis préservent leur mainmise sur l’État et sur tout ce qui s’y rapporte, deniers compris. On se cache derrière le maire de bourgade pour protéger celui qui signe des milliards.
III. Une seule comptabilité, des provisions à tous les étages
Le dogme de la comptabilité dérogatoire
C’est un dogme français : il y aurait d’un côté la comptabilité générale, celle des entreprises et des ménages, et de l’autre la comptabilité publique, qui dérogerait par nature au commun. Sur le papier, le dogme est en partie tombé. Depuis la loi organique relative aux lois de finances de 2001, l’État tient une comptabilité générale en droits constatés, dont les règles ne se distinguent de celles des entreprises qu’en raison des spécificités de son action, et la Cour des comptes certifie ses comptes depuis l’exercice 200612. Depuis 2008, l’article 47-2 de la Constitution exige même que les comptes des administrations publiques soient réguliers, sincères et donnent une image fidèle de leur patrimoine et de leur situation financière1.
Mais sur le papier seulement. Car le budget se vote, et le déficit se mesure, en comptabilité budgétaire, c’est-à-dire en caisse. Le bilan existe, et il dit tout : la situation nette de l’État, différence entre ce qu’il possède et ce qu’il doit, atteignait − 2 116 milliards d’euros fin 2025, après une dégradation de 116 milliards dans l’année12. Et ces comptes eux-mêmes ne sont certifiés que sous réserve de quatre anomalies significatives et de douze insuffisances d’éléments probants13. Personne ne gouverne à partir de ce bilan. L’État pilote sa trésorerie et ignore son patrimoine. C’est exactement la distinction entre le bilan et la cessation des paiements : on peut faire tourner la caisse longtemps sous un bilan qui, dans une entreprise, aurait déjà déclenché la procédure.
L’État pilote sa trésorerie et ignore son bilan.
Les retraites, ou l’art de ne jamais provisionner
L’exemple le plus lourd est celui des retraites. Pourquoi l’administration ne provisionne-t-elle jamais, ou si peu ? Deux raisons sont invoquées. La première est la répartition : les cotisations d’aujourd’hui paient les pensions d’aujourd’hui, rien n’est donc mis de côté par construction. La seconde est comptable : l’État considère que les pensions futures de ses fonctionnaires ne sont pas une dette à la date de clôture, puisque la loi peut les modifier, et il les inscrit en engagement hors bilan plutôt qu’en provision.
On a pourtant commencé à provisionner. Le Fonds de réserve pour les retraites, créé en 1999, devait accumuler 1 000 milliards de francs, environ 150 milliards d’euros ; il n’avait reçu que 35 milliards d’abondements cumulés en 201014. Cette année-là, la réforme lui a retiré toute ressource nouvelle et l’a obligé à verser 2,1 milliards d’euros par an à la Caisse d’amortissement de la dette sociale, de 2011 à 202415. On a provisionné, puis on a renoncé.
Pendant ce temps, la démographie a tranché. Selon le Conseil d’orientation des retraites, le rapport entre cotisants et retraités est passé de 2,1 en 2002 à 1,8 en 2025, et il s’établirait à 1,3 à l’horizon 2070 dans le scénario de référence1617. Les Français en ont pris conscience : le dogme de la répartition intégrale est largement battu en brèche dans les faits, avec l’essor de l’épargne retraite par capitalisation, du PERCO au plan d’épargne retraite créé par la loi PACTE de 2019. Juridiquement, la capitalisation reste un complément ; mais chacun provisionne désormais pour soi ce que l’État ne provisionne pas pour tous.
Une seule comptabilité pour toute la nation
Le politique vraiment stratège, vraiment visionnaire et vraiment responsable est celui qui parle de provisions à tous les étages, pour les retraites mais pas seulement. Il parle aussi d’une seule et même comptabilité pour toute la nation, pour l’État, pour les entreprises et pour les ménages, c’est-à-dire pour tous les agents économiques. C’est le seul critère de comparabilité réel et effectif : sans référentiel commun, on ne peut comparer ni l’État aux autres agents, ni l’État à lui-même dans le temps.
On objectera que l’État a des spécificités réelles : il n’a pas de capital à rémunérer, nombre de ses actifs sont incessibles, et son principal actif, le pouvoir de lever l’impôt, ne figure dans aucun bilan. Mais les entreprises aussi ont des spécificités, celles des banques ou des assurances, et les normes comptables internationales les traitent par des règles particulières à l’intérieur d’un cadre unique. Pour le secteur public, les normes IPSAS sont déjà calquées sur ce modèle18, et l’Union européenne travaille depuis des années à des normes harmonisées19. La proposition n’a rien d’utopique : un référentiel commun, les spécificités traitées en annexe, plutôt qu’une comptabilité dérogatoire par principe.
IV. Rendre la signature responsable
Le projet libre, la faute sanctionnée
Il n’y a aucune difficulté à séparer le choix politique de la faute de gestion. Un élu qui prend des décisions politiques certes, mais irrationnelles ou illogiques comptablement, ne fait pas de la politique : il commet une faute. Les routes qui ne mènent nulle part, les ponts inachevés, les équipements surdimensionnés pour la population qu’ils servent, que les rapports de la Cour des comptes épinglent année après année20, ne sont pas des visions contestables, ce sont des fautes.
La règle est donc simple : des projets politiques, oui, mais avec pour frontière et pour limite la réalité économique faisable. L’instrument existe déjà. Depuis l’article 17 de la loi de programmation des finances publiques du 31 décembre 2012, les projets d’investissements civils financés par l’État et ses établissements publics font l’objet d’une évaluation socio-économique préalable, soumise à une contre-expertise indépendante au-delà de certains seuils21. Il suffit d’étendre cette obligation à toutes les collectivités et d’attacher la responsabilité à la signature donnée sans étude, ou contre son résultat. Le projet pharaonique serait alors écarté systématiquement, et avec lui la démagogie électorale qui le fait naître.
Le modèle du dirigeant d’entreprise
La responsabilité visée ici n’est pas pénale : c’est une responsabilité budgétaire, sur le modèle du dirigeant d’entreprise. Le droit des sociétés la connaît depuis longtemps. Le directeur général ou l’administrateur répond de ses fautes de gestion, et lorsqu’une faute de gestion a contribué à l’insuffisance d’actif d’une société liquidée, il peut être condamné à en supporter tout ou partie sur son patrimoine personnel22. C’est exactement l’idée d’un élu qui répond du trou qu’il a creusé.
La transposition est possible et proportionnée : une sanction calibrée sur les montants signés, car on ne demande pas le même compte au maire d’une commune de trois cents habitants et au ministre qui engage des milliards ; un plafond rattaché aux indemnités perçues, ce qui comblerait d’ailleurs le vide laissé par la décision de 2025 ; et un juge financier, déjà en place.
Rémunérer et responsabiliser
En droit, les fonctions de maire sont gratuites ; ce que les maires touchent, ce sont des indemnités de fonction23. Dans un monde d’argent, ce qui manque au niveau local, c’est le mandat rémunéré : le maire de bourgade exerce souvent pour presque rien. Mais la loi se modifie, et elle vient de l’être. La cohérence commande d’aller jusqu’au bout : rémunérer réellement le mandat et y attacher la responsabilité, comme on le fait pour un dirigeant, payé et comptable de sa gestion. Aujourd’hui, on a au niveau local un mandat mal payé et irresponsable, chacun justifiant l’autre ; au niveau national, des mandats correctement indemnisés et toujours irresponsables, ce que plus rien ne justifie.
Nul n’est obligé de se présenter
Il est de notoriété publique que les politiques ne veulent pas être traduits en justice pour la gestion de leurs mandats. Or nul ne les oblige à se présenter à une élection. Qui accepte une charge accepte d’en répondre : l’administrateur qui accepte son mandat accepte la responsabilité qui l’accompagne, personne ne l’y force. L’élu, lui, accepte la charge et refuse la responsabilité ; puis, par la loi qu’il vote, il impose ce refus au peuple. C’est tout le problème de la politique devenue profession au lieu de rester un sacerdoce : on garde l’honneur et le pouvoir de la fonction, sans le risque.
Quelle voie ?
L’auteur tient le Conseil constitutionnel pour une institution politique plutôt que juridictionnelle : ses membres sont nommés par les autorités politiques, sans exigence de qualification juridique, et les anciens présidents de la République en sont membres de droit. La décision de juillet 2025 n’a rien fait pour démentir ce jugement. Si la voie du juge est fermée par construction, la voie est politique. Elle passe par un contrat présenté aux électeurs, dans la ligne de la théorie de la commutativité budgétaire24 : des candidats qui s’engagent, avant l’élection, à se soumettre au régime de responsabilité des gestionnaires publics. Et, au-delà, par une révision constitutionnelle soumise au référendum, que l’article 89 permet1, pour inscrire noir sur blanc que celui qui signe la dépense publique répond de sa gestion.
Il faut le dire haut et fort : en organisant leur propre irresponsabilité, en droit ou en fait, les élus tournent le dos à l’article 15 de la Déclaration. Qu’aucun juge ne l’ait constaté ne change rien à ce que chacun peut y lire. Un souverain qui délègue sans pouvoir demander compte de la gestion n’exerce que la moitié de sa souveraineté.
Auteur
Vidal Bravo-Jandia Miguel
— Ingénieur · Maîtrise droit (Paris II Panthéon-Assas) · Master II droit (UFR Montpellier I) —
Un souverain qui délègue sans pouvoir demander compte n’exerce que la moitié de sa souveraineté.
Notes et références
1. Constitution du 4 octobre 1958, texte intégral (articles 3, 20, 47-2, 89), Conseil constitutionnel
2. Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (articles 14 et 15), Conseil constitutionnel
11. « Statut de l’élu local : la proposition de loi définitivement adoptée », Banque des Territoires
12. F. Ecalle, « Les comptes de l’État de 2025 en comptabilité générale », Fipeco
14. Conseil d’orientation des retraites, document de travail sur le Fonds de réserve pour les retraites
15. « Behind the strategy of the French pension reserve fund », Top1000funds, 2014
16. « Les six angles morts du rapport du COR », iFRAP
17. Conseil d’orientation des retraites, rapport annuel de juin 2026, synthèse
18. International Public Sector Accounting Standards Board (normes IPSAS)
19. Eurostat, European Public Sector Accounting Standards (EPSAS)
20. Cour des comptes, publications et rapports publics
22. Code de commerce (articles L. 225-251 et L. 651-2), Légifrance
23. Code général des collectivités territoriales (article L. 2123-17), Légifrance